真正行宪就是政改

作者：张千帆

来源：经济导报2012-11-07

编者按：82宪法已届而立，30年过去了，中国的宪法是不是得到了真正意义上的实施？当下改革面临的诸多问题，是不是由于对宪法精神的偏离所致？中国的宪政之路究竟该如何走？在现行宪法框架内，激活那些文本上的美好制度，让它真正有效地运行起来，是不是破解目前改革困局的真正钥匙？《经济导报》日前专访了北京大学法学院教授、北京大学宪法与行政法研究中心常务副主任、中国宪法学会副会长张千帆。

宪法规定制度真正运行，就是政治改革

记者：今年是82宪法颁布30年，也是共和宪法100年。在中国改革进入攻坚阶段这一特殊时期，作为内地研究宪法的著名学者，您会怎么梳理这30年来中国宪法发展的一个路径和宪法在中国现实生活中的作用？

张千帆：82宪法制定后经过了1988年、1993年、1999年和2004年四次修改。中国改革是从1978年开始的，当时中国经济的开放程度以及人们的思想意识和现在都有很大差别。所以，82宪法有一些局限性，尤其是当时中国经济改革还没深入进行，82宪法还包含了不少计划经济的色彩。以后的几次修宪，逐步以市场经济取代了这些计划经济的成分：2004年修宪时确立的私有财产不受侵犯、征地要给予补偿等等，都是非常有进步意义的；在强化法治、提倡人权方面也有所进步。这大致是82宪法文本上的一个发展过程。

今年是82宪法颁布30周年，也有许多关于宪法是否得到实施的讨论。我认为这个实施有两重意思，一层是形式上的：比如全国人大按照宪法的规定制定了300部法律，这是一种形式上的实施，但在实际生活中，我认为宪法和人民的实际生活还是脱钩的，公民很多的宪法权利，在很多场合会遭到侵犯，而且受侵犯以后，也没有一个很有效的渠道去解决。但我们也应该看到近年来公民的宪法意识不断上升，人们用宪法来自觉维护自己权利的意识比以前增强了很多。记者：关于中国改革的方向，其实现在有很多争论。而您曾在文章中说，82宪法中已基本确认了中国改革的方向。那么这个方向具体是什么样的？张千帆：我认为，这个方向就是82宪法文本上所体现、所要求设立的制度。现在改革之所以出现很多问题，甚至有人怀疑改革的正当性、合法性，就是因为中国的改革光走了经济改革这一条路，没有配套的政治改革，改革就变成了跛脚鸭，在很多时候效果就会发生偏差。我认为，82宪法中规定的这套制度如果真正运行起来，就是我们所说的政治改革！就能对经济改革中发生的偏差起到一个很好的纠偏作用。

现在之所以改革的进一步深化遇到障碍，一些甚至走偏了，就是因为宪法的落实很不到位。中国宪法的最大特点就是以全国人大为最高权力机构，但在实际生活中，各级人大基本还是「橡皮图章」。国家在这种情况下运行是一定要出问题的。像征地、拆迁都是引发各种群体性事件的由头。要根本上解决这些问题，就是要让改革从失衡状态走向平衡状态。改革应该有两个轮子，不仅有经济改革的轮子，还要有政治改革这个轮子。1987年党的十三大报告曾提出要实现党政分离，党不能什么事都管。但现在党政分离也不提了，党在全方位地包揽各种事情，它自身的权力得不到制衡，就会走向腐败。根除腐败，需要从制度上进行改革，包括党政分离、党内民主，把宪法规定的人大制度真正地运行起来，对行政进行监督、司法独立、司法公正，这样的一套制度框架才能让中国远离腐败，走向健康发展的道路。而这些制度在82宪法中都已经规定好了，只是因为它长期没落实，才导致了现在改革出现偏差。

要落实宪法规定制度，人大必须实行民主选举

记者：那我们该如何激活这纸上宪法，让它真正成为国之重器？现行宪法中有哪些制度是急待落到实处以推动当下的改革？

张千帆：要重新启动政治改革，不能光靠宪法的这些规定。孟子说过「徒法不足以自行」。宪法本身是没有生命的，是没办法让自己得到实施的。要让宪法得到实施，在政治上需要有一些前提。需要厘清执政党的职能和权力结构；最高领导人要有改革的意愿，要放弃一些不适当的权力，要在党内实行民主。改革必须从党内开始，逐级开始实行民主。基层党组织、乡镇党组织，村党支部完全可以实行党员直选。现在党的各级领导人是一人独大，就会出现人治、腐败等问题。像薄熙来的问题就是这样。要落实宪法规定的制度，首要的是把宪法规定的人大制度落实好，人大要实行真正意义上的民主选举。全国性的民主选举一下搞不起来，县、乡级人大、村委会、业主委员会、居委会这些基层民主可以先搞起来。基层选民才是最根本的改革动力。

记者：宪法规定，中国的最高国家权力机关是全国人民代表大会，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人大和地方各级人大。但现实中，普通民众感觉和这一宪法美好规定相距遥远。您认为，怎样才能真正地还权于民？现行的人民代表大会制度改进的空间有哪些？

张千帆：人大制度没得到有效实施，是因为我们有两套最高权力机构，一个是宪法规定的人大，一个就是实际操作过程中的执政党，在这样的格局下，人大就不能有效地发挥作用。比如2011年地方人大选举，很多积极的独立参选人后来都销声匿迹了，就是因为我们这套组织体系不让他们发挥作用。宪法规定人大是自下而上的，首先由基层选民选举乡级人大，再选县级人大，再选市人大、省人大，最后选全国人大。但在实际操作过程中，执政党是自上而下的，是从上级命令下来，它压倒了自下而上，让自下而上没有什么发挥空间。要让人大自下而上发挥作用，执政党需要放权、放松控制，不要再进行组织化的干预，这些干预都是违宪的。当然，现行的人大制度在制度设计上还有待改进的地方，比如全国人大太大，近三千名代表，每年就开那么几天的会，人大代表不够专职化，等等。

司法独立，应该是法官的独立

记者：中国宪法规定，审判机关由全国人大产生，对它负责，受它监督。现实中，司法机关的人、财、物权又受制于行政机关。要推动中国司法改革，实现司法独立，该如何理顺司法机关和人大、行政权力的关系？张千帆：依据现在各国的模式，中央和地方、行政和议会的模式比较复杂，但司法的关系很简单，就是独立！现在司法没有独立有两方面的原因，一是我认为宪法在这方面规定得还不够，宪法只规定法院不能接受干涉，没有讲法官不能接受干涉。另一方面，虽然宪法规定了法院独立，但在现实中这一点落实也是不够的。如果市长一个电话打给院长，院长就把案子定了，怎么能够审判公正呢？司法独立必须是真正意义上的独立，是法官个人的独立。院长、庭长都不能干预法官独立判案。要废除法院的很多内部控制，像审判委员会、把法官分成三六九等、各种评比等。法官的晋升可以看业绩而不是结创案率，遇到疑难，法院可以开会讨论，但意见也只能是参考，而不是替法官把案子判了。司法独立是法官的独立。可以通过庭审程序和判决书去监督它。现在司法腐败很厉害，除了行政干预，最大的问题就是司法不公开。中级以上的法院都应该公开判决书，这样才能防止腐败，提高判决的质量。同时健全防止司法腐败的体制。我相信通过这些措施中国司法的质量是可以上去的。

让人大发挥宪法赋予的作用，防止「恶法」产生

记者：您认为当下中国社会的矛盾和群体性事件不断增多，很多源于「恶法」的实施。您对「恶法」的定义是什么？应该如何防止「恶法」的产生？

张千帆：「恶法」和「良法」划分的标准是公共利益。「良法」是能够促进公共利益的法，「恶法」是违反公共利益的法，它只能保护既得利益，帮既得利益攫取公共利益。比如以前的《城市拆迁条例》，允许政府随便拆迁老百姓的房子，这是典型的恶法。以前的《收容遣送条例》也是恶法，它蜕变成了警察寻租、敲诈勒索的工具。那为什么有那么多的「恶法」呢？关键是人大作为立法机构，没有真正发挥作用。像《城市拆迁条例》，早就应该通过一个公民的财产征收法，来废除国务院的这个条例。宪法规定国家的权力属于人民，而人大是人民行使权力的机构。要保证基层的直选，才能让立法机构真正代表民意。人大不作为，人民通过法律来维护自己权益的关键渠道就丧失了。导致国家制定的法在实际运行中有很多是侵犯人民利益的，有的立法看起来是代表人民利益的，但在实际过程中也落实不了。要防止「恶法」产生，就要让人大制度真正运行起来，发挥宪法赋予它的作用。

记者：现行宪法明确规定中国实行「依法治国」，行政机关必须依法行政。但现实中，却屡屡出现行政越权、侵权事件。如何改变这种行政权力独大、行政主导的模式，真正实现依法治国？

张千帆：这又回到中国的民主化问题上。因为不民主，没有民主的权力就是独裁的权力。人大的作用没发挥出来，没有任何人去监督行政，行政也不是人大选出来的，而是反过来，是由行政来决定人大代表的人选。所以什么事都是由行政说了算，它自己怎么监督自己呢？必须打破这个结构，让选民来选人大代表，选好自己的行政首长。

两三次下来，中国选举就会走上正轨

记者：我注意到您曾在文章中高度肯定乌坎事件的意义。有人认为，中国基层民众的素质较低，民主意识差，不适合一人一票的民主选举。您怎么看？那么中国又适合什么样的选举？

张千帆：笼统地讲，乌坎事件是一个改革例子。对乌坎人来说，自己的土地该怎么用，他是最有发言权的。它的民主是小规模的，但它是成功的，当然也有一些局限，但这不是由于村民的素质不高，而是在于他们维权的过程遇到了很大阻力，让他们的民主打了折扣。我们现行的基层选举一定程度上变成了没有意义的选举，导致选民不来参加，实践政治能力就得不到提高，在这种情况下说选民素质低，不适合选举，是毫无道理的。按照宪法的规定，宪法是信任人民的素质，相信他们对基层选举是有素质的。孙中山在民国初就开始搞训政，他认为人民至少有能力把他们的乡官、县官选好。胡适在上世纪20年代就说过，民主不是一种抽象的东西，民主是我们在行使民主权利的过程中锻炼出来的。人民开始也可能会选错人，但下一次可以把它选对。这个地方的选举搞得不好，可以学习搞得好的地方。两三次选举下来，中国的选举就会走上正轨。我认为所谓的素质论是剥夺人民权利的借口。